STJ define foro para conflitos federativos da reforma tributária

Introdução

A substituição do ISS (Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza) pelo IBS (Imposto sobre Bens e Serviços) é uma das mudanças mais estruturais da reforma tributária — e também uma das que mais gera incerteza institucional. Quem julga quando União, estados, municípios e o novo Comitê Gestor do IBS (CGIBS) entram em conflito? A Emenda Regimental nº 48/2026 do Superior Tribunal de Justiça (STJ), aprovada em junho de 2026, responde a essa questão: cria a classe processual denominada "Conflito Federativo" e atribui sua competência à 1ª Seção da Corte, especializada em direito público e tributário.

1. Da extinção do ISS ao nascimento do IBS

O ISS é hoje regulado pela Lei Complementar nº 116/2003 e incide sobre a prestação de serviços constantes de lista anexa à lei. É um tributo municipal: cada município legisla sobre suas alíquotas, dentro dos limites fixados pela LC 116/2003 (mínimo de 2% e máximo de 5%).

A Emenda Constitucional nº 132/2023 (reforma tributária) determina que o ISS seja gradualmente substituído pelo IBS, novo imposto de competência conjunta de estados e municípios, previsto no art. 156-A da Constituição Federal. Diferente do ISS, o IBS não será cobrado individualmente por cada município: sua gestão e fiscalização caberão ao CGIBS — o Comitê Gestor do IBS —, instituído pela Lei Complementar nº 214/2025 como pessoa jurídica de direito público com estrutura paritária entre estados e municípios.

O período de transição vai de 2026 a 2033. Em 2026, o IBS está em fase de testes, com alíquota de 0,1%. O ISS continua sendo cobrado normalmente. A partir de 2029, as alíquotas do IBS serão elevadas progressivamente até a extinção completa do ISS em 2033.

Essa geometria inédita — um novo ente público (CGIBS) gerindo um tributo que pertence a 5.570 municípios e 27 estados — cria conflitos que o ordenamento processual anterior não previa.

2. A lacuna processual e como o STJ a preencheu

Antes da Emenda Regimental nº 48/2026, não havia um foro processual claro para disputas envolvendo o CGIBS. A Constituição Federal atribui ao STF, em seu art. 102, I, f, competência originária para "as causas e os conflitos entre a União e os Estados, a União e o Distrito Federal, ou entre uns e outros". Essa hipótese, no entanto, não abrangia conflitos com um ente novo como o CGIBS, que não é propriamente a União, nem um estado ou município isolado.

A LC 214/2025 conferiu ao CGIBS personalidade jurídica e capacidade processual. Com isso, o Comitê passou a ser parte potencial em ações judiciais — mas sem foro competente expressamente definido na legislação processual comum.

A Emenda Regimental nº 48/2026 do STJ preenche esse vazio. Ao criar a classe processual "Conflito Federativo" como de competência originária da 1ª Seção, a Corte fundamentou a medida no art. 105, I, da Constituição Federal — que atribui ao STJ competência para ações de que sejam partes Estado estrangeiro ou organismo internacional versus Município ou pessoa domiciliada no País — e na cláusula aberta de competência definida em lei complementar.

O novo instrumento abrange, de forma ampla, disputas entre: (i) União e entes subnacionais sobre a partilha das receitas do IBS e CBS; (ii) estados ou municípios e o CGIBS sobre deliberações do Comitê; (iii) estados ou municípios entre si sobre distribuição das receitas do IBS; e (iv) o CGIBS e contribuintes em matérias que extrapolem a competência da Justiça Federal comum.

3. Antecedentes jurisprudenciais e o papel do STJ

O STJ historicamente julgou conflitos de competência entre órgãos da Justiça Federal e da Justiça Estadual em matéria tributária, especialmente em relação ao ISS. A Corte já pacificou teses sobre o local de incidência do ISS (essencial quando serviços são prestados em município diferente daquele do estabelecimento do prestador), a taxatividade da lista da LC 116/2003 e a necessidade de lei municipal para alíquotas específicas.

No campo da relação entre ISS e PIS/COFINS, o STF já decidiu, no julgamento do Tema 118 (RE 592.616), que o ISS não integra a base de cálculo do PIS e da COFINS. Esse precedente molda a jurisprudência do STJ sobre o tema e terá reflexos na transição para IBS e CBS.

No contexto da reforma, o STJ já enfrentou, via sua 1ª Seção, a questão da Emenda Regimental nº 48/2026 e reconheceu que a ausência de foro expresso para conflitos envolvendo o CGIBS representava risco concreto de insegurança processual. Ações propostas no primeiro grau da Justiça Federal teriam de ser remetidas ao STJ por conexão ou por incompetência absoluta — com perda de tempo e insegurança jurídica para todas as partes.

4. Impacto prático para municípios, estados e contribuintes

Para municípios, a medida é especialmente relevante. O CGIBS definirá alíquotas de referência para o IBS (art. 156-A, § 5º, CF), e municípios que discordem das deliberações do Comité — por exemplo, sobre como alocar receitas ou sobre enquadramento de determinados serviços — agora têm foro claro: a 1ª Seção do STJ.

Para estados, a clareza é igualmente valiosa. Conflitos sobre a distribuição de receitas do IBS entre estado e seus municípios, ou entre dois estados sobre o local de incidência do imposto, poderão ser resolvidos diretamente no STJ, sem percorrer todas as instâncias da Justiça Federal.

Para empresas, a definição do foro traz previsibilidade sobre onde impugnar decisões do CGIBS que afetem seu planejamento tributário ou suas obrigações acessórias. Contribuintes que realizem operações sujeitas ao IBS em múltiplos estados saberão, desde já, qual instância judicial resolverá disputas sobre créditos, apuração e compensação.

O CGIBS está em fase de estruturação, e as primeiras deliberações com impacto relevante sobre contribuintes devem surgir ao longo de 2026 e 2027. Criar o instrumento processual agora — antes que os conflitos se multipliquem — é medida de prevenção de litigiosidade.

Conclusão

A Emenda Regimental nº 48/2026 do STJ é uma resposta institucional necessária a uma lacuna criada pela própria reforma tributária. Ao centralizar no STJ os conflitos federativos envolvendo o CGIBS e os novos tributos, o Judiciário antecipa a governança processual de disputas que serão inevitáveis durante os sete anos de transição entre o ISS e o IBS. Para municípios, estados, empresas e o próprio CGIBS, a medida reduz o risco de conflitos de competência — que, no passado, já paralisaram por anos o julgamento de questões tributárias relevantes. A reforma tributária não é só uma mudança de tributos: é uma reestruturação do federalismo fiscal brasileiro, e o STJ ocupa agora um papel central na arbitragem desse novo arranjo.

Referências

• Emenda Constitucional nº 132, de 20 de dezembro de 2023 (reforma tributária). Disponível em: planalto.gov.br
• Lei Complementar nº 214, de 16 de janeiro de 2025 (IBS, CBS e Comitê Gestor do IBS). Disponível em: planalto.gov.br
• Lei Complementar nº 116, de 31 de julho de 2003 (ISS). Disponível em: planalto.gov.br
• Constituição Federal, art. 102, I, f; art. 105, I; art. 156-A (redação da EC 132/2023). Disponível em: planalto.gov.br
• Emenda Regimental nº 48/2026 do Superior Tribunal de Justiça. Disponível em: stj.jus.br
• STF, RE 592.616 (Tema 118) — ISS e base de cálculo do PIS/COFINS. Disponível em: stf.jus.br