STF proíbe estados de revogar benefícios de ICMS sem Confaz
O STF decidiu, por 6 votos a 3, que estados não podem revogar unilateralmente benefícios de ICMS aprovados em convênios do Confaz, reafirmando o papel constitucional do colegiado na concessão e revogação de incentivos fiscais.
Introdução
Em 24 de setembro de 2026, o Supremo Tribunal Federal encerrou uma disputa que expõe um dos pontos mais sensíveis do federalismo fiscal brasileiro: a possibilidade de um estado revogar, por ato próprio, um benefício de ICMS que foi pactuado coletivamente com os demais entes da federação. O placar foi de 6 votos a 3 contra a manobra unilateral. A decisão tem alcance muito além do caso concreto e interessa a qualquer empresa que dependa de incentivos fiscais estaduais para sua operação.
1. O que são os convênios do Confaz e por que importam
O ICMS — Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços — é de competência dos estados e do Distrito Federal, mas a Constituição Federal de 1988 impõe um freio importante: a concessão e a revogação de isenções, incentivos e benefícios fiscais desse imposto dependem de deliberação conjunta dos estados, por meio do Conselho Nacional de Política Fazendária (Confaz).
O Confaz é um colegiado que reúne os secretários de Fazenda de todos os estados e do Distrito Federal, mais o Ministério da Fazenda. Suas decisões são formalizadas em convênios — atos normativos que só produzem efeito quando aprovados pela maioria qualificada de quatro quintos dos seus membros, conforme exige a Lei Complementar nº 24, de 7 de janeiro de 1975, que regula o funcionamento do conselho. A razão de ser dessa regra é proteger os estados menores da chamada "guerra fiscal": sem ela, um estado grande poderia conceder ou revogar benefícios de forma a prejudicar economias regionais que dependem dos mesmos incentivos.
O caso julgado pelo STF nasce exatamente dessa tensão. Em 2020, o governo de São Paulo editou o Decreto nº 65.255, estabelecendo que a isenção do ICMS incidente sobre mercadorias enviadas às Áreas de Livre Comércio da Região Norte encerraria em 31 de dezembro de 2024. O problema: esse benefício havia sido aprovado pelo Confaz e São Paulo o extinguiu sem qualquer anuência dos demais estados.
2. Fundamentos legais e constitucionais
A questão central é interpretativa. O art. 155, §2º, XII, "g", da Constituição Federal determina que cabe à lei complementar regular a forma como isenções, incentivos e benefícios fiscais do ICMS serão concedidos e revogados, mediante deliberação dos estados e do Distrito Federal. Esse mandado constitucional foi regulamentado pela LC 24/1975, que exige unanimidade para a concessão de novos benefícios e quórum de quatro quintos para revogação.
São Paulo argumentou que sua autonomia tributária estadual lhe conferia poder para, por decreto próprio, encerrar um benefício que onerava seus cofres. O estado sustentou que a revogação de um benefício por ele próprio concedido — ainda que por convênio — não exigiria concordância coletiva.
A maioria do STF rejeitou essa tese. O entendimento prevalecente, capitaneado pela relatora Min. Cármen Lúcia e acompanhado pelos Min. Flávio Dino, Cristiano Zanin, Alexandre de Moraes, Dias Toffoli e Edson Fachin, é que o regime constitucional do ICMS é cooperativo por definição: tanto a concessão quanto a revogação de benefícios aprovados pelo Confaz exigem o mesmo processo coletivo. Agir unilateralmente viola o pacto federativo e desequilibra a ordem firmada entre os entes.
3. Jurisprudência relevante
O STF julgou em conjunto quatro Ações Diretas de Inconstitucionalidade ajuizadas pelos governadores de Rondônia (ADI 7.822), Acre (ADI 7.830), Amapá (ADI 7.844) e Roraima (ADI 7.848), todos questionando o mesmo Decreto nº 65.255/2020 de São Paulo. O resultado, por 6 votos a 3, fixou a tese de que é inconstitucional o ato unilateral de estado que revogue, total ou parcialmente, isenção ou benefício fiscal de ICMS aprovado por convênio do Confaz.
A posição vencida foi aberta pelo Min. Luiz Fux, que defendeu a autonomia estadual para encerrar benefícios sem submissão prévia ao conselho, sendo acompanhado pelos Min. André Mendonça e Nunes Marques. Essa minoria pontuou que impedir a revogação unilateral equivale a criar uma espécie de "perenidade compulsória" dos incentivos, em prejuízo do equilíbrio financeiro dos estados.
A decisão dialoga com a jurisprudência consolidada do STF que reconhece a necessidade de aprovação pelo Confaz para a concessão de benefícios (Súmula Vinculante 69, que trata de iniciativas unilaterais de concessão). A novidade de setembro de 2026 é estender expressamente essa lógica à revogação.
4. Impacto prático
A decisão tem efeito imediato para as empresas que operam nas Áreas de Livre Comércio da Região Norte — como as de Manaus, Tabatinga, Epitaciolândia, Brasiléia, Macapá, Santana, Bonfim, Pacaraima, Guajará-Mirim e outras — e que foram afetadas pela extinção antecipada da isenção de ICMS sobre saídas de mercadorias com destino a esses territórios. Empresas que recolheram o imposto após a entrada em vigor do Decreto nº 65.255/2020 podem avaliar a recuperação de créditos, conforme o alcance que o STF definir na modulação dos efeitos — ponto ainda a ser deliberado pelo plenário.
Para o universo mais amplo dos contribuintes, o recado prático é claro: benefícios de ICMS aprovados em convênio do Confaz só podem ser extintos pelo mesmo caminho que os criou. Estados que tentarem revogação por decreto próprio estarão sujeitos a questionamentos judiciais. Empresas com planejamento tributário que contemple esse tipo de incentivo devem monitorar o andamento dos convênios no Confaz — especialmente aqueles com prazo de vigência determinado — e avaliar se os estados parceiros têm adotado medidas unilaterais que possam ser contestadas à luz dessa nova tese.
Conclusão
O STF reafirmou que o ICMS, por sua natureza constitucional, exige coordenação entre os estados. Revogar unilateralmente um benefício aprovado pelo Confaz é tão inconstitucional quanto concedê-lo sem o aval coletivo. A decisão protege a segurança jurídica dos contribuintes que estruturaram suas operações com base em incentivos pactuados, mas abre uma questão paralela relevante: em um cenário de transição para o IBS — que substituirá o ICMS ao longo do período 2027-2033 — o papel do Confaz e dos convênios vigentes precisará de reequacionamento normativo. O Congresso e os estados têm essa tarefa pela frente.
Referências
- Constituição Federal de 1988, art. 155, §2º, XII, "g"
- Lei Complementar nº 24, de 7 de janeiro de 1975 (regula os convênios do Confaz para isenções de ICMS)
- STF, ADI 7.822/RO, Rel. Min. Cármen Lúcia, j. 24.09.2026
- STF, ADI 7.830/AC, Rel. Min. Cármen Lúcia, j. 24.09.2026
- STF, ADI 7.844/AP, Rel. Min. Cármen Lúcia, j. 24.09.2026
- STF, ADI 7.848/RR, Rel. Min. Cármen Lúcia, j. 24.09.2026
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